По итогам минувшего года объём государственных закупок снизился на 14,7% (в сравнении с 2018 годом; данные за 2019 год нерелевантны), а доля иностранных поставщиков выросла. Все это про­изошло на фоне попыток Правительства РК придать госзакупкам функцию одного из стабилизаторов экономики.

Когда начинался кризис, выз­ванный пандемией COVID-19, казахстанские власти попытались стабилизировать экономику и поддержать бизнес. Рецепт экстренных мер состоял из таких ингредиентов, как льготное кредитование, предоставление отсрочки по выплате долга, налоговые стимулы, заморозка арендной платы и упрощение государственных закупок.

Kursiv Research проанализировал открытую статистику и выяснил, что государственные закупки не стали значимым экономическим стабилизатором. С одной стороны, объёмы закупок в коронакризис остались на уровне, сопоставимом с доковидным годом. С другой – невысокая прозрачность в сфере закупок повышает коррупционные риски, тем самым снижая её экономическую эффективность.

Новая роль

Устоявшееся мнение о государственных закупках: они нужны государству лишь для оказания базовых услуг населению, например, в здравоохранении, энергетике или образовании. Но различные правительства, в особенности развитых стран, применяют этот инструмент в качестве дополнительной стимулирующей экономику меры.

Госзакупки способствуют развитию инноваций, если определенная часть содержит запрос на новый продукт и услугу. Стабильный и ощутимый объём такого государственного заказа обеспечивают инновационные компании долгосрочными контрактами, снижая издержки и усиливая эффект от масштаба. Развитые страны пытаются решать проблему экологии с помощью зелёных государственных закупок, которые нацелены на стимулирование производства товаров и услуг с меньшим ущербом окружающей среде.

Пандемия COVID-19 скорректировала отношение казахстанского правительства к государственным закупкам, которое использовало этот инструмент для стабилизации экономики и дополнительной поддержки бизнеса. Постановление правительства РК от 20 марта 2020 года утвердило специальный порядок госзакупок (отменен в конце минувшего года), который мог применяться в трёх случаях.

В случае пополнения госматрезерва и приобретения товаров и услуг (включая бюджетные инвестиционные проекты) у поставщиков, которых определила Межведомственная комиссия по вопросам государственных закупок. Эта комиссия была создана для упрощения и ускорения закупочных процедур во время эпидемии. Также спецпорядок применялся в случае приобретения товаров и услуг у отечественного производителя на основе сведений от органа по развитию местного содержания.

На важности государственных закупок как инструмента стабилизации экономики акцентировал внимание чиновников президент РК Касым-Жомарт Токаев. На заседании Госкомиссии по чрезвычайному положению, которое состоялось 23 марта 2020 года, он заявил о необходимости не допустить кризиса неплатежей по госконтрактам и поручил тогдашнему министру финансов Алихану Смаилову усилить контроль за выполнением госорганами договорных обязательств по госзакупкам.

Токаев также призвал госорганы и квазигоскомпании не взимать штрафные санкции и не включать поставщика в реестр неблагонадежных, если контракт был нарушен из-за негативных явлений, связанных с COVID-19. Кроме того, все выплаты по фактически оказанным услугам и работам должны быть оплачены в течение пяти дней. «Затягивание, требование дополнительных бумаг должны быть исключены», – сказал Токаев.

На заседании президент РК потребовал в кратчайшие сроки сформировать реестр отечественных товаропроизводителей и ввести специальный режим государственных закупок, который исключает внесение обеспечительного взноса или банковской гарантии.

«Соответствующий указ я подписал, жду конкретных действий от правительства», – отметил Токаев.

И в расцвет, и в кризис

Под государственными закупками в действующем законодательстве понимается приобретение товаров, услуг и работ полностью или частично за счёт бюджетных средств. Закупки осуществляются пятью способами: конкурсом, на аукционе, запросом ценовых предложений, из одного источника и через товарные биржи.

При расчетах были взяты данные Минфина РК из статического бюллетеня по исполнению госбюджета. За базовый период взяты первое полугодие 2018 года и 2018 год; данные за 2019 годы не брались в расчет, поскольку значения по этому периоду являются нерелевантными для анализа. Общий объём государственных закупок был определен как сумма итоговых объёмов каждым способом, чтобы избежать методологических неточностей.

Таким образом, в первом полугодии 2020 года общий объём закупок составил 3,7 трлн тенге, или на 8% меньше результата первого полугодия 2018 года. В первые шесть месяцев текущего года объём государственных закупок был меньше, чем годом ранее, на 4%. Статистика по году отражает эту же тенденцию: в 2020 году объём закупок достиг 5 трлн тенге, что меньше итогов 2018-го на 14,7%.

Для упрощения процедур в обстоятельствах непреодолимой силы закон разрешает закупаться у одного источника, не проводя конкурс и заключая прямой контракт. Считается, что тут кроются самые высокие коррупционные риски. Нормативные цели последних реформ – снижение как объёмов государственных закупок из одного источника, так и увеличение прозрачности этих процедур.

Абсолютные значения за первое полугодие 2020-го, как и за первое полугодие 2021 года, оказались скромнее объёмов аналогичного периода доковидного 2018 года. Если в прошлом году объём контрактов по этому способу был на уровне 1,7 трлн тенге (в первом полугодии 2021 года – 1,9 трлн тенге), то за первые шесть месяцев 2018 года – 2 трлн тенге.

Динамика соотношения госзакупок через прямой контракт к общей сумме контрактов из одного источника (контракт из одного источника, согласно закону, заключается в том числе из-за несостоявшихся конкурса, аукциона и запроса ценовых предложений) говорит в пользу того, что реформаторский напор был сбит эффектами пандемии. Если в первом полугодии 2018 года прямые контракты составляли 80,8% от общей суммы закупок из одного источника, то в аналогичный период следующих двух лет доля выросла – 87,1% и 88,6% соответственно. Годовые итоги отражают эту же тенденцию.

Исторически госзакупки – вотчина отечественного производителя, поскольку доля иностранного поставщика не превышает 1%. Несмотря на пафос поддержки отечественного производителя, заложенный в мерах по стабилизации экономики РК, доля иностранных поставщиков, наоборот, выросла, хотя и незначительно: с 0,17% в первом полугодии 2018 года до 0,82% в аналогичном периоде текущего года. Годовые результаты отражают эту тенденцию: 0,15% в 2018 году против 0,20% в 2020-м. Тенденцию, по-видимому, сформировали ограниченные возможности казахстанских поставщиков производить товар и предоставлять услуги, необходимые в борьбе с пандемией.

Анализ агрегированной статистики говорит о том, что государственные закупки в силу непрозрачности этой сферы и низкой конкурентоспособности не сыграли роли стабилизатора экономики. Если речь идёт о поддержке бизнеса, то госзакупки продолжили поддерживать её на прежнем, доковидном уровне.

Большой и квази

Отношение государственных закупок к ВВП в Казахстане является низким (7,1% в 2020 году), если сравнивать со среднемировыми показателями. По расчетам Всемирного банка (Bosio E., Djankov S., 2020), в 2018 году на госзакупки пришлось $11 трлн, или 12% от мирового производства. Специалисты, изучив экономики 190 стран, пришли к выводу, что доля государственных закупок выше в развитых странах, поскольку у их правительств широкие возможности по предоставлению гос­услуг, а также они берут на себя значительные соцобязательства. У стран с высокой коррупцией и несостоявшихся государств низкая управляемость для того, чтобы наращивать госзакупки.

В целом разница усредненных значений стран с различным уровнем дохода не считается статистически важной. Например, страны с низким уровнем дохода осуществляют закупки товаров, услуг и работ на 13,0% от ВВП, со средним уровнем дохода – на 13,2%, с высоким уровнем дохода – на 14,0% ВВП. Но внутри группы имеются значительные расхождения, которые зависят от проводимой экономической политики.

Если к объёму госзакупок прибавить суммы, которые тратятся в квазигосударственном секторе РК, то казахстанский уровень приблизится к мировому. Самые большие объёмы у фонда «Самрук-Казына», который в 2020 году разместил заказы на сумму 3,8 трлн тенге. Совокупный объём закупок государственного и квазигосударственного сектора в РК за последние несколько лет оценивался в 20% ВВП.

Из годового отчета фонда за 2020 год следует, что «Самрук-Казына» расширил возможности участия отечественных товаропроизводителей в закупках, не ограничиваясь наличием сертификатов (СТ-КЗ, индустриальные сертификаты). Но доля местного содержания в закупках фонда, включая дочерние организации, составила 77%, что на 2% выше показателя 2019 года.

«Способ закупок из одного источника остается основным и составляет по охваченным аудитом объектам более половины объёма закупаемых товаров, работ и услуг в среднем 77% (от 63,2% до 89,4%). Это не отвечает принципам равенства субъектов предпринимательства и добросовестной конкуренции», – следует из заключения Счетного комитета РК к отчету правительства об исполнении республиканского бюджета за 2020 год.

Закрытость этой сферы отмечали международные эксперты, которые под эгидой Всемирного банка и Организации экономического сотрудничества и развития и по заказу казахстанского правительства проводили оценку системы госзакупок и закупок квазигоссектора.

«Команда по оценке на основе методологии MAPS не смогла произвести более или менее содержательную оценку, как предусмотрено методологией, ввиду недостаточного доступа к данным и документации по закупкам (примеров операций), которые не были предоставлены «Самрук-Казыной», несмотря на неоднократные запросы», – отмечали они в докладе, вышедшем в 2019 году.

Big Data в госзакупках

Более качественный анализ влияния государственных закупок на стимулирование экономики был бы возможен, если бы открытые статистические данные не ограничивались, с одной стороны, крупными агрегированными показателями (Минфин РК предоставляет агрегированные данные лишь по способу закупок), с другой – чрезмерно детальной информацией (на сайте goszakup.gov.kz можно выяснить детальную информацию по каж­дому лоту). По сути, открытые статистические показатели не позволяют сформировать и увидеть аналитические срезы.

В последние годы предпринимаются шаги по повышению прозрачности в этой сфере. Сейчас уже работают такие открытые платформы, как zakup.sk.kz, goszakup.gov.kz. В начале года был презентован модуль «Регион ГЗ», который мониторит эффективность госзакупок в регионах. Они в первую очередь нацелены на снижение коррупционных рисков.

Но для качественного анализа требуется информация в различных агрегированных разрезах. Если публикуемые массивы данных обрабатывать современными IT-решениями, то эту сферу можно будет оценивать с точки зрения доли МСБ, отраслевой и географической классификации, сделать группировку контрактов по стоимости, наконец, выяснить, стимулируют ли государственные закупки инновации или зелёную экономику.

Наличие более детальных статистических показателей и аналитического инструментария позволит усилить роль государственных закупок как стабилизатора и драйвера экономики страны.