Квазигосударственный сектор в Казахстане будет подчинен единой политике и разделен в зависимости от источника финансирования, целей и задач на группы с разной судьбой. Однако положить предел расширению госсектора этими новациями вряд ли удастся.

Нормы концепции законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам развития квазигосударственного сектора» (в законопроекте, подготовленном Министерством национальной экономики РК, используется аббревиатура КГС) предполагают внесение поправок в 12 кодексов и 55 законов. Концепция законопроекта будет находиться на публичном обсуждении до 1 февраля.

Квазисистематизация

Нынешняя концепция МНЭ стала плодом многолетней критики и замечаний в адрес пестрого сообщества казахстанских государственных организаций. Критика эта звучала ещё с начала 2010-х, когда правительству впервые предложили ограничить госсектор, используя так называемое правило желтых страниц (Yellow – Pages Rule. – YPR). Впоследствии предложения вылились в план «второй волны приватизации» (стартовала в 2014 году) и ряд других ограничивающих госкомпании документов.

В описании проекта концепции упоминаются такие документы, как «Национальный план развития РК до 2025 года», «Концепция развития госуправления до 2030 года», а также «Аналитический доклад по реформированию квазигосударственного сектора в РК и плана мероприятий по его реализации».

Задача, которая ставилась в «Нацплане развития» (принятом ещё в 2018 году и обновлённом в 2021-м), звучала как переход «от высокой доли прямого учас­тия государства в экономике к компактному и эффективному функциональному квазигосударственному сектору; от доминирующей роли государственного сектора к созданию конкурентной среды и эффективному привлечению частных инвестиций в экономику, особенно в высокотехнологичные производства».

Одним из последовательных критиков квазгоссектора в последние четыре года стал президент Касым-Жомарт Токаев, который говорит о его проблемах во всех без исключения посланиях и большинстве выступлений по экономической тематике.

«Нужно принять кардинальные меры по реформированию так называемого квазигосударственного сектора. На сегодня это около 6,5 тыс. организаций. Следует пересмотреть в сторону сокращения основания и условия участия государства в предпринимательской деятельности», – заявил он в выступлении 21 января 2022 года.

В том же выступлении президент призвал пересмотреть само понятие «субъекты квазигосударственного сектора». «Когда государство рассматривает школы и «КазМунайГаз» одинаково в качестве субъектов квазигосударственного сектора, согласитесь, это неверно. Это абсурд», – сказал тогда Токаев.

Другую задачу, которая нашла своё отражение в предлагаемом ныне документе, президент поставил на июльском расширенном заседании правительства. «Особое внимание следует уделить повышению эффективности управления в квазигосударственном секторе. […] Управление государственными активами должно стать более прозрачным. Правительство обеспечит ежегодную подготовку Национального доклада и будет направлять его в парламент», – поручил Токаев.

Четыре буллита

Авторы концепции объединяют все проблемы, связанные с КГС, в четыре группы. Во-первых, в Казахстане нет единой политики управления субъектами квазигоссектора, которая бы объясняла, почему государство владеет теми или иными активами и как оно ими собирается управлять.

Говорят авторы документа и об отсутствии «устойчивой классификации КГС, используемой при определении целей и критериев создания субъектов КГС и выбора их организационно-правовых форм, используемых при формировании модели управления всем спектром КГС как на местном уровне, так и центральном». За более чем 20-летнюю историю казахстанского квазигоссектора под конкретные министерства и нацкомпании были созданы сотни компаний с пересекающимися мандатами, при этом в различных правовых формах. Зачастую правовая форма выбиралась исходя из того, стремились ли организаторы обеспечить более высокий уровень зарплат персонала (для этого учреждались АО и ТОО) либо было достаточно ставок оплаты труда, зафиксированных для госучреждений.

Третья группа проблем формулируется как препятствия, которые создает госсектор частным компаниям, тем самым поддерживая высокую долю участия государства в экономике. По данным МНЭ, «из 29 широких секторов, охваченных методологией PMR (Product Market Regulation – регулирование товарных рынков) ОЭСР за 2018 год, КГС присутствуют по крайней мере в 20 из них». Значительное влияние компаний, подконтрольных государству, авторы документа отмечают в таких секторах, как «телекоммуникации», «транспорт», «энергетика».

Четвертая группа проблем – «несовершенство в корпоративном управлении». Авторы концепции указывают на «высокие риски отсутствия объективности и независимости в процессе принятия решений наблюдательных органов (совета директоров или наблюдательного совета), доминирование госслужащих в их составе. Отбор в совдиры и наблюдательные советы квазгоскомпаний в РК не структурирован и не прозрачен, слаба преемственность работы комитетов. Политические госслужащие, как правило, не могут уделять достаточно времени для выполнения функции члена СД и не всегда объективно подходят к принятию решений. Госорганы зачастую игнорируют правило непрямого участия в операционной деятельности подведомственных компаний.

Твердо и чётко

В концепции МНЭ предлагает набор мер, позволяющий поэтапно привести политику и практику управления КГС в соответствие с руководящими принципами ОЭСР, другими словами, лучшими международными практиками.

Во-первых, будет разработана «четкая политика собственности» с обоснованием роли государства и его агентов в корпоративном управлении, сформулирована политика управления и регулирования, а также согласованная система отчетности о госсобственности, включая финансовую отчетность.

Во-вторых, квазигоссектор получит узкое определение. Все организации с госучастием разделят на две группы: экономические и неэкономические. К первой отнесут компании, созданные для извлечения прибыли. Их, в свою очередь, по отраслевому признаку разделят на группу инфраструктурных и производственно-финансовых. Ко второй – структуры, не ориентированные на извлечение прибыли и финансируемые из бюджета. Попавшие в эту группу КГС будут приведены к одной форме собственности – «государственное учреждение». Эти организации из списка КГС исключат. Чтобы создать АО или ТОО, государству придётся пройти соответствие заранее утверждённым критериям.

В-третьих, для КГС будут уточнены критерии участия в предпринимательской деятельности. А действующие квазигоскомпании обяжут соблюдать «принцип конкурентного нейтралитета для поддержания равных условий с частными компаниями». По определению ОЭСР, конкурентный нейтралитет (также используется термин «нейтральность конкуренции») – это один и тот же набор правил деятельности компаний на рынке вне зависимости от того, государственные они или нет.

В-четвертых, уровень корп­управления для квазигоскомпаний повысят за счёт наделения советов директоров (в АО) и наблюдательных советов (в ТОО) более широкими полномочиями. Также планируется ввести «централизованный и прозрачный процесс выдвижения и назначения членов советов директоров и наблюдательных советов».

И всем проще

В МНЭ описывают позитивные эффекты от принятия нового закона для всех основных стейк­холдеров. Госорганы получат унифицированный набор правил управления госпредприятиями с расставленными красными флажками. Сами субъекты КГС окажутся в среде, где автоматически определена их судьба и предельно сокращен риск конфликта интересов. Частные компании также должны быть довольны: рынок освободят от ряда конкурентов, а с другими появится возможность соревноваться на равных условиях.

Нормы концепции нового регулирования квазигоссектора, если они будут соответствующим образом отражены в поправках к кодексам и законам и приняты, действительно можно рассматривать как большую подвижку. Строгие критерии для создания квазигосударственных юрлиц и профессиональный совет директоров – это то, что давно рекомендовали внедрить и международные, и казахстанские эксперты.

Другой вопрос, как быстро казахстанские госорганы и менеджмент квазигоссектора смогут перестроиться на систему, в которой ту или иную проблему, связанную с госактивами, нельзя решить одним телефонным звонком. Строгость критериев для создания КГС – отдельная тема для обсуждения. С начала второй волны приватизации в 2014 году эти критерии вводились и ужесточались, однако по-прежнему далеки от логики «правила желтых страниц».

YPR не позволяют создавать государственные юрлица, если компании, производящие аналогичные товары или оказывающие такие же услуги, уже есть на рынке. Казахстанское регулирование предлагает список разрешенных государству и нацкомпаниям видов деятельности, который никак не ориентируется на то, существуют ли у потенциальной квазигосударственной организации конкуренты в рыночном поле или нет.

Например, в перечне видов деятельности, которыми могут заниматься квазигоскомпании (с контролем государства не менее 50%), несмотря на активную чистку в последние годы, до сих пор остаются земляные электромонтажные работы, перевозка автобусами и даже размещение рекламы в СМИ.

Скепсис вызывают и заявления о необходимости устранить препятствия для частных компаний. За последние годы таких заявлений делалось немало, при этом во всех основных отраслях, о которых авторы концепции упоминали в контексте методологии PMR, ситуация не улучшилась, а, например, на рынке телекоммуникаций концентрация операторов, контролируемых государством, только растёт. Решение этих проблем лежит прежде всего в политической плоскости и связано с тем, готово ли государство контролировать меньше рынков и рабочих мест, оставив эту зону ответственности за национальной буржуазией или иностранными инвесторами.

Отдельные вопросы вызывает календарь работы над этим крайне важным законом: в актуальном плане законопроектных работ парламента РК на 2023 год законопроекта о квазигоссекторе нет.

Как понять, что я – квазигос

Под субъектами квазигосударственного сектора в Казахстане (несмотря на приставку «квази», указывающую на схожесть, но не полное соответствие) принято понимать широкий круг предприятий, в том числе и государственных учреждений.

В законе «О государственном аудите и финансовом контроле» под субъектами КГС понимаются госпредприятия, ТОО и АО, в том числе национальные управляющие холдинги, нацхолдинги, нацкомпании, учредителем, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами РК.

По данным Госреестра РК (ресурс Госкомимущества МФ РК), на начало 2023 года было зарегистрировано 20,6 тыс. государственных коммунальных предприятий и 3,4 тыс. государственных юрлиц (госучреждений, государственных казенных предприятий и государственных предприятий на праве хозяйственного ведения).