Пандемия COVID-19 нанесла сильный урон системам социальной поддержки практически во всех странах. В первую очередь пострадало здравоохранение. Оно оказалось не готово к наплыву людей, которым нужны инфекционисты, аппараты искусственной вентиляции лёгких, а где-то и просто больничные койки. Также большим вызовом для государств, которые выбрали для борьбы с коронавирусом жесткий карантин, стала безработица — которая, возможно, продлится и после того, как пройдёт первая волна пандемии.

Все это возвращает к дискуссии о необходимости возвращения к социальному государству. За последние тридцать лет оно сильно изменилось под влиянием глобализации, растущих миграционных потоков, неолиберальных реформ, которые начались в 80-х, и, соответственно, переориентации бюджетов. Разбираемся, в каком виде социальное государство снова может стать политическим и экономическим мейнстримом в ближайшие годы.

Начало социального государства, его конец и ревизия

Доктор экономических наук Евгений Гонтмахер приводит следующее определение социального государства:

«Моя позиция такова: социальное государство — это такое государство, которое не даёт упасть на дно ни одной значимой социальной группе. Есть сетка безопасности, social safety net, которая в том случае, если есть проблемы у инвалидов, пожилых или заключённых, вышедших на свободу, у многодетных семей, одиноких матерей и так далее, не даёт им маргинализироваться. Любая группа обязательно получит какую-то помощь, не обязательно в денежной форме. Это доступ к фундаментальным социальным правам. Каждое общество устанавливает некий набор основных благ и услуг. Если у тебя что-то отсутствует из этого набора, то тебя необходимо защитить».

Евгений Гонтмахер, Радио Свобода

Социальное государство (или государство всеобщего благосостояния и социальной справедливости — welfare state) появилось в конце 19 века. В 1880-х годах Отто фон Бисмарк ввел первые схемы социального страхования, что было связано, прежде всего, со страхом недовольства со стороны масс.

Похожие на немецкие реформы в начале 20 века были проведены в Великобритании, их идеологом был Дэвид Ллойд Джордж. От государства «ночного сторожа» Британия тогда перешла к welfare state. Великая депрессия и Вторая мировая война только укрепили позиции государства всеобщего благосостояния.

В США в 30-е был провозглашен «Новый курс» Рузвельта — экономическая политика, направленная на борьбу с безработицей, социальное страхование и жилищное строительство. Несмотря на то, что Рузвельта критиковали за социализм, его реформы продолжались до 60-х годов 20-го века. Даже республиканца Никсона иногда включают в число президентов «Нового курса», но его же и называют последним представителем этой плеяды американских политиков.

В 80-е годы начался демонтаж социального государства в том виде, в котором его застали предыдущие поколения — с высокими государственными расходами на медицину, образование, социальную поддержку. В статье, опубликованной в 2011 году Полом Пирсоном из Калифорнийского университета в Беркли, говорится о том, что пособия по безработице, инвалидности и государственные пенсии росли до 80-х, а позже практически не изменились.

Именно в то время начались демографические сдвиги в развитых странах (население начало быстрее стареть), изменения на рынке труда (неполная занятость), появились большие миграционные потоки. В 1978 году экономист и Нобелевский лауреат Милтон Фридман утверждал, что у государств могут быть либо открытые границы, либо щедрые социальные системы. В противном случае система социального обеспечения захлебнется в потоке людей.

Другим фактором ослабления социального государства стали неолиберальные реформы. Один из самых известных примеров — рейганомика (экономическая политика президента США Рональда Рейгана). Она предполагала снижение государственных расходов и налогов, а также уменьшение государственного участия в экономике, дерегуляция рынков. Идеологическим союзником Рональда Рейгана можно назвать Маргарет Тэтчер, которая говорила, что бедность — это недостаток характера.

Сама философия неолиберализма подразумевала, что каждый человек — это экономический агент, а его деятельность в каждой сфере направлена на получение выгоды и повышение эффективности. Это, с одной стороны, стимулировало людей к конкуренции, но с другой — разобщало, снижало солидарность.

По итогам реформ Рейгана экономическое неравенство выросло. Количество американцев, живущих за чертой бедности, увеличилось с 29 млн в 1980 году до 31,7 млн в 1988. Доля национального дохода, приходящаяся на 5% самых богатых американцев, выросла с 16,5% в 1980 году до 18,3% в 1988. Кроме того, появилась проблема бездомных, обвиняющих рейганомику в своих бедах.

Рейган же утверждал, что быть бездомными — это личный выбор. На это важно обратить внимание, потому что именно США стали своеобразными законодателями мод в реформах.

Скриншот из лекции Have the Boomers Pinched Their Children’s Futures?, демонстрирующий рост расходов миллениалов на здравоохранение

В 2017 году появился Оксфордский манифест либералов. Первый подобный документ был опубликован в 1947 году. Он, по сути, стал предвестником Всеобщей декларации о правах человека 1948 года. В новой версии лидеры крупнейших либеральных партий мира отстаивали в том числе и доступ к всеобщему образованию, и обеспечение максимального доступа к здравоохранению.

Ранее мейнстримом была коммерциализация социальных систем. Считалось, что вывод на рынок таких систем будет более эффективным, а сокращение расходов на те мощности, которые были не востребованы, было естественным. Возможно, причиной пересмотра взглядов на неолиберализм и социальное обеспечение стал кризис 2008 года, который некоторые экономисты видят как итог рейганомики и её конец.

Что выявила пандемия?

Можно утверждать, что социальное государство не кончилось в 80-е, так как страны ОЭСР продолжают сохранять высокие расходы на системы социального обеспечения. Также нормальной практикой для государств считается включать в конституцию социальную природу, так поступили, например, не только ФРГ и Россия, но и Казахстан.

Евгений Гонтмахер считает это, скорее, намерением и стремлением, а идеал социального государства, по его мнению, нигде в полной мере не реализован. Хотя страны северной Европы близки к его воплощению. Гонтмахер уверен, что пандемия COVID-19 выявила проблемы с доступом к социальным правам.

«Здравоохранение очень пострадало из-за коронавируса, — говорит Гонтмахер. — Оно было не готово по чисто медицинским вещам. Оно не то чтобы было недофинансировано, в него можно складывать сколько угодно. В США, например, здравоохранение составляет 17% ВВП. Это уникально, но абсолютно не соответствует вложениям. Стандарт в европейских странах — 7-8%, 10%, есть некоторые страны, которые выделяют 12% за счёт бюджета и ОМС. Но эти системы более эффективны, чем американская, которая и тратит больше. Финансирование было направлено не туда. Очень много денег тратилось по структуре внутренней неэффективно с точки зрения вызовов, которые стоят перед системой здравоохранения».

По мнению социолога и философа Григория Юдина, страны, сохранившие всеобщее здравоохранение, в меньшей степени пострадали от пандемии коронавируса. Есть исключения вроде северной Италии, но они, скорее, связаны с неправильными мерами политиков с введением карантина.

Евгений Гонтмахер при этом говорит, что пандемия выявила даже не кризис социального государства, а неготовность мировых систем к тому, что может появиться инфекция, аналогичная испанскому гриппу. Повсеместное внедрение вакцинации и победа над оспой, чумой и полиомиелитом внушили государствам и обществам ложное спокойствие, поэтому COVID-19 застал их врасплох. Эксперт уверен в том, что после того, как карантинные меры и экономический кризис кончатся, политическим мейнстримом станет возвращение соцгарантий и их пересмотр в пользу увеличения:

«Социальное государство станет мейнстримной темой после пандемии. В том числе и о том, что же это такое. Я не исключаю, что в каждой из стран будут приняты разные определения. Вы видите даже то, что в разных странах разная смертность от коронавируса, и это вопрос исключительно методики подсчета. То же самое и здесь».

В прошлом году Организация экономического сотрудничества и развития выпустила показательный доклад. Главный его вывод заключается в том, что Запад тратит 20% ВВП на социальную поддержку, но люди недовольны. Подавляющее большинство оказалось не удовлетворено доступностью медобслуживания и социального жилья.

Люди не верят, что государство сможет адекватно поддержать их в тяжелое время — при потере работы, болезни или в старости. При этом проблемы социального государства, за которые его критиковали, никуда не делись: население стареет, бизнес ищет юрисдикции с более низкими налогами, а миграционные потоки продолжают расти.

Социальное государство 2.0

Григорий Юдин говорит о том, что существует как минимум две больших стратегии того, каким образом можно реализовать социальное государство в новой версии. Один из подходов состоит в том, чтобы усиливать государство с помощью новых технологий надзора. С этой точки зрения государство может брать на себя обязательства по технологическому мониторингу состояния здоровья граждан. Грубо говоря, гражданам будет предложен контракт: вы соглашаетесь на то, чтобы государство в режиме реального времени следило за вашим здоровьем, а оно обязуется в этом случае предоставлять вам расширенные услуги в области здравоохранения, если вы попадаете в какую-то зону риска.

Второй подход противоположный. Он предполагает возникновение сетей солидарности на локальном уровне, то есть увеличения ответственности граждан и местных сообществ. При этом сценарии реальные полномочия и бюджеты, а также политическая власть передаются на локальный уровень, все тем же местным сообществам. В итоге создаются солидарные системы, и это поддерживает, например, высокий уровень здравоохранения на местах.

«А все, что сверху, например, флуктуации, связанные с миграцией, они уже страхуются государством, — говорит социолог Григорий Юдин. — Такая схема позволит ограничить миграционные потоки ровно тем объёмом, который может себе позволить государство, когда оно уже делегировало существенный объём полномочий на локальный уровень».

Безусловно, мы можем увидеть и комбинации этих двух стратегий. Второй подход, по мнению политолога Екатерины Шульман, позволяет решить проблему политического характера: люди перестали верить государственным институтам и политикам, и это ломает даже демократические системы, построенные на делегировании полномочий.

По словам Шульман, старые системы репрезентативной демократии стоят на делегировании полномочий. Граждане голосуют с определенной периодичностью (раз в 4-5-6 лет), выбирая собственных представителей, и эти представители управляют государством на протяжении срока, определенного законом. Люди выдавали чиновникам мандат и отдавали свои права на принятие решений.

Екатерина Шульман, zimamagazine.com

«Это работало долгое время, но перестало работать с ростом грамотности, ростом городского населения и прозрачности. Люди не готовы делегировать, люди хотят участвовать. Они теперь говорят политикам: из того, что я вам выдал мандат, теперь следует, что я буду ходить и вас бесконечно контролировать. Я не знаю, как это и где работает, но это те процессы, которые происходят прямо сейчас. Сказать, что кто-то выработал новые механизмы, мы не можем. Никто не знает, каким образом совместить эту новую потребность в участии и институты, выстроенные под делегирование и репрезентативность. Кризис недоверия может разорвать и рабочие демократии. Возможный ответ ищут социальные науки и он, судя по всему, состоит в опускании полномочий на более низкий уровень», — считает Шульман.

Ещё одна проблема, ответом на которую может стать социальное государство, — это рост экономического неравенства. По словам Гонтмахера, статистика может подтверждать обратное — никакого растущего неравенства нет. Но если общество считает, что неравенство растёт, то статистика отступает на второй план.

Григорий Юдин, Радио Свобода

«Идея о том, что можно употребить какие-то технологические инструменты при существующем уровне неравенства, конечно, не сработает, — считает Юдин. — Его уровень нужно радикально снижать, и делать это под предлогом того, что каждый человек должен оставаться в правах гражданина, имеющего определенные социальные права. Если кто-то имеет большие социальные права, чем остальные, то принцип равного гражданства нарушается».

Есть две стратегии борьбы с неравенством: реформа налогообложения и политическое участие. Текущие формы прогрессивной шкалы налогообложения несовершенны, считает Юдин, и не делят супербогатых, богатых и просто обеспеченных — они платят одинаково, и это необходимо пересматривать. Но основной двигатель, по его мнению, — политический. Преодоление экономического неравенства возможно только на основе преодоления политического неравенства. Повысить активность можно в том числе и с помощью безусловного базового дохода.

«Неготовность к участию в политике связана с тем, что люди перегружены обязательствами и плохо понимают, какие у них могут быть ресурсы, чтобы изменить политический расклад. Как только появляется базовый доход, они получают больше возможностей на собственное развитие и то, чтобы заниматься чем-то ещё, чтобы тратить время на управление окружающей средой. Это поможет повысить политическую активность».

По словам Гонтмахера, во многих странах базовый доход появится после пандемии, но в разных формах. Возможно, его будут получать некоторые слои населения в качестве отрицательной налоговой ставки, когда государство доплачивает наиболее уязвимым группам, или он будет натурализован с помощью услуг здравоохранения.

Многие экономисты считают социальное государство опасным, потому что оно начинает забирать больше полномочий, гораздо жестче регулирует рынки и повышает налоги, что может тормозить экономический рост. По словам Григория Юдина, выбор между государством и рынком — это миф. Он считает, что неолиберальные реформы — это усиление и государства, и рынка одновременно, что означает рост бюрократии, какой мы, например, наблюдаем в США. Описанная ранее децентрализация и ориентация на местные сообщества может стать ответом на этот вызов.

«Более того, децентрализация и социальное государство предполагают возвращение власти профессионалам. Неолиберализм пользуется универсальной моделью управления и считает, что одни и те же техники коммерческого управления работают везде, вне зависимости от специфики области. Поэтому в больницах вся власть сосредоточена у небольшого числа бюрократов, и редко кто из них является профессионалом. То же самое и в образовании. Поэтому возвращение социального государства — это возвращение власти профессионалам и сокращение власти бюрократов».

Возвращение социального государства (или государства всеобщего благосостояния) после пандемии COVID-19 с высокой вероятностью можно назвать неизбежным. Но главный вопрос в том, какие формы оно будет принимать — более демократичные с большим включением граждан в управление страной или, наоборот, автократические и технологичные — с системами контроля и меньшим количеством прав на принятие решений.